社会组织孵化器的区域生态与功能转向
——基于珠三角地区培育模式的比较分析(2010 ~ 2020)
周如南，中山大学传播与设计学院副教授，硕士生导师
李敏锐（通讯作者），中山大学传播与设计学院博士后
霍英泽，香港中文大学硕士研究生
摘 要： 社会组织是参与社会治理创新的重要主体之一。在国家与社会关系的分析框架指导下，社会组织得到政府政策的支持， 从而提供专业化服务以回应社会需求成为一种改革共识。由不同党政部门主导建设、多元主体参与运营的各类社会组织培育基地成为党和政府培育社会组织的重要抓手。本文回顾了十年间（2010 ～ 2020）珠三角地区社会组织培育基地的阶段性发展历程，以广州、 深圳、顺德三地为例，展现了民政部门、政法委 （社工委）、群团组织参与建设的社会组织培育基地在发起脉络、运营主体、培育目标上的差异，以及伴随着国家政策变迁和行政体制改革产生的相应转向，从类型学意义上提出了多样化的社会组织培育路径，并对未来社会组织的培育方向做出展望。关键词：
社会组织培育 区域生态 国家与社会 珠三角地区
一 引言
党的十九大报告明确提出要 “发挥社会组织作用， 实现政府治理和社会调节、 居民自治良性互动”。随着经济发展及制度环境的变化，政府对社会组织培育越发重视。社会组织培育在创新社会治理、 激发社会活力、 建构政社互动、 促进社会公平等方面发挥着不可替代的作用。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》 再次强调要 “发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用， 畅通和规范市场主体、 新社会阶层、 社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”。如何培育更有效的社会组织成为各地社会治理工作中的重点， 而在各地社会组织培育实践中， 社会组织孵化器模式成为首选并日益壮大。本文借用国家与社会关系的分析框架， 通过对珠三角地区社会组织孵化器的十年发展历程进行回顾与分析， 尝试展现社会组织孵化器的功能转向， 试图回答以下问题：社会组织孵化器的具体运营方式有哪些？不同运营路径的内在逻辑与运行机制是什么？在此基础上，本文探讨了珠三角地区社会组织孵化器的现行模式与未来发展。
二 理论述评与研究视角： 社会组织孵化器文献综述与实践回顾
（一） 社会组织孵化器模式的概念源起
“孵化器”这一概念产生于20世纪50年代的美国，是一种在经济领域对企业进行孵化的模式。自1980年起，社会组织领域引入了“孵化器”概念，并不断发展更新。关于社会组织孵化器（又称作“NPO孵化器”“公益孵化器”“NGO孵化器”等）的定义，依据哈佛大学Brown和Kalegaokar（2002）的论述，社会组织孵化器的功能主要体现在促进被孵化社会组织能力的强化，提升其专业能力，促进其服务社会的专业性，保证其能够在脱离孵化器后自主生存。社会组织孵化器概念在中国的提出可追溯到由中山大学公民与社会发展研究中心（ICS）于2005年引入并从2006年开始运用在公益组织和个人的培育孵化和研究工作中。
中国学界对社会组织孵化器模式的研究主要基于企业发展经验，企业孵化器模式是社会组织孵化器模式形成借鉴的基础。王世强（2012） 指出， 1980 年后，西方国家社会公共领域开始导入企业孵化器，同时随着社会的发展，非营利组织的存在越来越有必要。在此社会背景之下，非营利组织孵化工作逐步推进。因此，非营利组织孵化器无论是在形式上，还是在功能上都兼具企业孵化器及支持型社会组织的特点。吴津和毛力熊 （2011） 则认为 20 世纪 80 年代之后，形成于英美国家的支持型组织理论是社会组织孵化器模式来源的基础。
作为一种社会组织培育模式，社会组织孵化器模式在我国大陆地区的在地实践可追溯到 2006 年上海浦东非营利组织发展中心的成功注册。2006 年 1 月，时任北京 NPO 信息中心副主任的吕朝在上海市浦东新区民政部门的支持下，将 “恩派公益” （NPI）登记注册为民办非企业单位，并将社会组织孵化器作为核心业务板块和功能定位，于 2007年 4 月在浦东新区正式运作。
（二） 功能导向：组织培育、 能力支持及平台生态系统论
在不断实践和推广过程中，学界对社会组织孵化器的定义不尽相同，在功能研究上也产生了不同侧重的观点，笔者将其总结为三种类型。一是组织培育空间说。一些学者将社会组织孵化器视为组织培育的一种模式。王世强（2012）认为在培育和发展组织的过程中，作为一种较为新颖的社会组织发展模式， 非营利组织孵化器的作用非常重要，这是一种全新的、 重要的政策和模式， 其在管理和强化我国地方社会组织方面是一种创新。李翠萍（2012）对公益孵化器孵化链条做了深入探究，该链条模式为 “受理申请，进入遴选，获得入壳，达标出壳，最后追踪服务”。二是支持型社会组织变体论。部分学者将社会组织孵化器理解为一种具有支持作用的社会组织，抑或是其变体。徐家良等（2014）认为公益孵化器是一种具有服务和支持功能的社会组织，该组织的运营者通常为专业团队，他们能够在资源建设、宣传推广上起到服务和支持初创期社会组织的作用，同时可以将政府、企业和社会力量组织和整合起来，促进初创期社会组织自主能力提升，并推动其长远发展。三是平台系统说。部分学者将社会组织孵化器视为一个以支持型社会组织为载体、镶嵌多种功能的综合平台。吴津、毛力熊（2011） 认为，社会组织孵化器是一个综合性的系统，其功能更接近于一个平台，该平台拥有大量创业资源，社会组织可以从中获得助益，同时能获得足够的市场化运营空间、丰富的实践案例以及社会问题的解决办法和新型机制。
（三） 创新实践：社会组织培育基地的运营模式和政府介入
自 2009 年起，社会组织孵化器模式得到普遍认同，并在全国各城市、各地区逐步推广开来，恩派公益率先发展了这一模式。2009 年7月，受北京市西城区社工委的邀请，恩派入驻北京市西城区公益组织孵化中心，并于 2010 年底正式代理托管北京市社会组织孵化中心， 随后逐步向各区县扩展，形成 “一中心多基地” 的发展模式。南京爱德社会组织培育中心也在同一时期建成，其筹办者不仅包括政府，还包括基金会。与此同时，深圳社会组织孵化实验基地落地和发展，其筹办者为深圳市民间组织管理局。上海市社会创新孵化园也在这一年建成，其创建的目标是实现社会组织的良好培育， 其中主导者有政府、 社会和企业三方（丁惠平，2019）。同一时期，广州市社会组织培育基地于2010 年成立注册，借助民政局的政策支持， 整个运营过程以广州市社区服务中心为依托（后者为民政局下属事业单位）。其既是广州市唯一的市级社会组织培育基地，也是全国第一家由政府主导、 依托民政事业单位运作的社会组织孵化器（徐刚，2019），并尝试构建从市一级到区一级再到街道（镇）一级的社会组织三级培育基地网络。这种具有浓厚科层制色彩的、由点到面的层级体系，在北京、上海、 深圳、 成都等城市均有落地实践。而群团组织等不同 “条线” 也纷纷参与建设各类青年社会组织培育基地、 妇女社会组织培育基地等。
通过梳理这些自 2009 年在各地建立的被冠以不同名称的社会组织孵化基地可以发现，其功能均包括促进社会组织的组织能力和专业能力提升，并在组织命名中以 “孵化” “培育” “发展” “支持” 等关键词呈现。社会组织培育基地无论是由社会组织与地方政府合作发起，还是地方政府因自身需求而成立，均由各党政部门主导建设，在运作上委托社会组织运营，或是由政府及其下属单位直接运营，呈现多元化运营模式。王世强 （2012） 对社会组织培育模式进行了分类，主要有以下三类：第一，全政府主办和运营；第二，主办方为政府，运营方来自民间；第三，主办方来自民间，运营方为政府。丁惠平（2017）认为，社会组织培育模式主要包括三种，分别由政府、基金会和社会主导，其代表社会组织分别为枢纽型社会组织、爱德社会组织培育中心及恩派公益组织发展中心。
就目前对社会组织培育基地的各种研究而言，尽管研究者从不同层面分析其理论价值和现实意义，并对社会组织培育基地的缘起、功能及模式进行分析，但对社会组织培育基地的具体运营缺乏实证研究，尤 其缺乏历时性变迁和类型学比较研究， 更缺少国家与社会关系的分析框架下多元党政群团主导的培育基地发展路径差异和现实特征挖掘。本文借用国家与社会关系的分析框架， 通过多案例比较法和长时间的追踪研究，对珠三角地区不同城市的社会组织培育基地功能变迁和背后机制予以剖析。
（四） 分析框架：国家与社会关系视角下的 “社会培育” 在地多样性
梳理过往文献发现，学界在对社会组织孵化器进行讨论时，往往用“政府”二字来指涉社会组织孵化器建设和运营中的“官办力量”，而较少从社会治理维度出发，关注到参与社会组织孵化器建设和运营的官办力量在横向上可划分为承担不同职能的参与社会治理的主体，这些主体主要是一些党政部门及群团组织，如民政、政法、妇联及共青团等系统；同时对这些类型各不相同的主体，在社会治理参与方面呈现的纵向层级丰富性往往不纳入讨论，或作忽略处理。社会组织孵化器模式在落地实践和实现功能过程中，由于主管和运营单位不同，存在不同行政级别、满足不同领域需求的社会组织培育基地，如各市社会组织总部基地、区社会组织培育基地、市妇女类社会组织培育基地等。詹轶（2018）提出，“凡是参与管理的机关单位，都被笼统地置于相同的语境之下，或用‘党政系统’一言概之，或抽象地称其为‘国家’‘政府’‘主管部门’，从而造成了一系列认知上的错位”，治理主体在社会治理中呈现的多元面向的特点往往被掩盖于“政府”之下。周雪光（2011）认为这恰恰是由于研究者忽略了制度逻辑多样化的问题。制度逻辑作为一种制度安排或者一种行动机制，稳定存在于特定领域之中，对领域内主体的行为方式具有诱导和塑造作用。
笔者在田野调查中发现，在珠三角地区，由不同党政部门及群团组织兴建的社会组织孵化器模式有不同的发起脉络、资金来源、体量规模和功能取向，而社会组织孵化器则提供了使这些在横轴上不同的社会治理主体交互的空间。以深圳社会组织总部基地（福田）为例，其由福田区政法委（社工委）主导建设，交由两家社会组织以政府购买服务的形式运营，其中一家负责对接政法委系统，管理社会建设专项财政资金并开展社会组织孵化服务；另一家则主要对接民政系统，管理福彩公益金并承担部分社会组织管理职能，如组织开展辖区内的社会组织评估工作等。这两家机构要共同承担这一社会组织培育基地的整体运营。党政力量的交错变化深刻折射出社会组织培育基地中主管单位、运营单位、入驻社会组织等多元主体间的互动关系。另外，在治理思维及话语表述上，国家也在持续不断地进行变革，最初是以管理社会为主，然后在管理的方式方法上进行创新，到现在从实现“大治”的角度出发去管理社会，即实现“对社会的整体性治理”。不同党政部门及群团组织在社会治理中的角色与功能也在不断地发生变迁，导致社会组织培育基地在运营主体、组织功能、资金结构、社会关系互动等方面发生深刻变化。
珠三角地区是改革开放的先行阵地，各级党委政府在推动珠三角地区社会组织培育基地的建设中发挥了重要作用。本文将重点考察2010～2020年社会组织孵化器模式在珠三角地区的落地实践。以社会组织培育基地、社会创新中心、社会创新空间等为名的实体组织或空间在政策和社会需求等取向变化背景下呈现不同的发展脉络，为统一表述，本文将在后续论述中使用社会组织培育基地来指涉由不同主体参与建设和运营，依照社会组织孵化器模式建立，面向社会组织提供社会组织培育和其他功能，具有公共空间性质以容纳多元主体的组织。其公共空间的面向包括实体空间（如用于办公和举办活动的场地）、面向社会组织提供服务的公共服务空间、提供信息传播服务的网络空间等。本文将以广州市，深圳市，佛山市顺德区各市、区级社会组织培育基地为案例，探究三地不同社会治理主体主导建立的社会组织培育基地的成立背景、运营过程与作用发挥，探究国家与社会关系视野下社会组织培育基地在不同政府主体和社会力量互动中的功能转向，并呈现三地社会组织培育基地构建的区域社会组织生态图景。
三 珠三角地区社会组织孵化器的阶段性转变：从地方改革试点到迎合国家议程
（一） 试点先行：地方政策影响下的社会组织孵化器规模化建设（2010 ～ 2016）
中共中央、国务院印发的《关于加强和创新社会管理的意见》对于建设和培育社会组织而言是一个转折点，从这一年起，中央政府更加重视社会管理。同年，广东省出台相应政策文件，对本省在建设和治理社会的方向和任务上做了设计，将其归为顶层架构，并推动社工委在省市县逐级创建。社工委兼具党委和政府职能，治理社会是其专项任务，具有统筹与协调、决策和监督的功能。对“党委领导、政府主导”的强调是2011年后广东省各地社会组织培育基地建设中贯穿的时代精神。
地方政策和竞争改革示范点推动了社会组织培育基地的规模化建设。这一改革实践背后蕴